农村改革是“三农”发展的重要动力，是乡村振兴的重要法宝。昌乐县作为全国首批、山东省唯一的集体资产股份权能改革试点单位和山东省农村集体资产股权有偿退出和质押贷款试点单位，主动担当、改革创新，以系统集成改革持续推进“三农”领域活权赋能，农村集体产权制度改革成果不断巩固提升，集体经济运行机制进一步完善。改革经验得到中央和省、市充分肯定，时任省委、省政府主要领导同志先后批示肯定，人民日报、新华社、《焦点访谈》等主流媒体都作了深度报道。

一、改革背景

党的十九大指出，要实施乡村振兴战略，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。2018年以来，历年中央“1号文件”无一例外地对推进农村集体产权制度改革提出要求。

作为潍坊农业的重要一环，昌乐在农村改革方面始终走在潍坊前列。昌乐县总面积1101平方公里，有自然村896个、人口58.3万，其中农业人口35.6万。近年来，随着城镇化的加快推进和农业生产经营方式、基层治理模式的快速更新，出现部分村庄集体资产产权不清、资源要素闲置沉淀、集体经济发展薄弱的问题，成为乡村全面振兴和强村富民的瓶颈制约，亟待改革突破。

二、创新做法

注重改革的系统性、整体性、协同性，主动承担、扎实推进国家、省系列改革试点任务，积极探索农民“六项权能”有效实现形式，激活要素和市场，推动构建集体经济运行新机制，取得显著成效，为富民强村和乡村振兴打下坚实基础。

（一）抓好“三个一”，高质量完成“权能改革”全国试点。聚焦农民占有权和收益权的实现，坚持问题导向，立足村社实际，分批有序推进，创新“十步工作法”，以群众为主体，以制度为保障，坚持民主自治、规范精准，顺利完成农村集体资产股份权能改革试点，集体经济组织以户为单位向成员出具股权证书，作为其占有集体资产股份、参与决策管理、享有收益分配的有效凭证，保障了占有权和收益权。一是抓实清产核资这一基础。出台《昌乐县农村集体资产清产核资工作指导意见》，分类别全面清查核实村集体各类资产、负债和所有者权益，确保“全、准、实”。二是抓准成员认定这一关键。制定《集体经济组织成员资格认定工作指导意见》，按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，明确了认定为成员的6种情形、不予认定的4种情形、成员资格丧失的7种情形和7种特殊人员的确认依据，切实做到程序规范、群众认可。三是抓牢股权固化这一核心。创新“可量化资产”、一人一股、“量化到人、确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”静态管理模式等理念、模式，严密抓好资产量化、股权设置、股权管理、收益分配四个环节。

（二）突出“三化协同”，有效推进农村集体资产股权质押全省试点。聚焦激活农村集体资产股权的财产属性，积极承担农村集体资产股权质押全省试点（潍坊市唯一），先行先试探索六项权能之一的抵押权的新实现形式，趟出金融支农新路径。1．强化改革合力。把开展好农村股权质押试点作为重要政治任务，全力组织推进，强化领导，健全机制，印发《农村集体资产股权质押贷款试点实施方案》和《农村集体资产股权质押贷款实施办法（修订）》，明确了质押贷款的流程、条件、登记、申批、管理与风险处置等五个方面事项。2．细化操作流程。针对商业银行贷款手续繁琐、流程复杂、影响群众积极性等缺陷，简化明确股权质押贷款股权质押贷款的操作程序为五项：（1）借款人持《股权证》与金融机构达成股权质押贷款意向；（2）村集体经济组织出具同意借款人以拥有的股权进行质押的书面证明；（3）县股权质押登记部门对出质股权进行登记备案，出具《他项权证》；（4）金融机构凭村集体经济组织出具的同意出质证明和《他项权证》等资信材料为借款人办理贷款手续，发放贷款；（5）股权质押贷款到期，借款人持金融机构出具的还款证明等材料，到股权质押登记部门办理出质注销或由金融机构到股权质押登记部门办理出质注销。3．优化质押路径。在质押环节，只要出质人持有的已经县主管部门依法登记备案的合法股权，经村集体经济组织同意后，就可以持相关资料清单到县农村集体产权交易中心办理登记和他项权证，即可到金融机构办理质押贷款手续，手续少、利率低。

（三）创新“一二三”模式，积极稳妥完成农村集体资产股权有偿退出省级试点。聚焦打通农村集体资产股权的进出通道，着眼最大限度保障农民股权完整性，全力推进省级试点任务，细化、优化“有偿退出权”制度设计，并付诸实施。1．建立“一套体系”。县、镇、村三级均明确有责任、威信高、政策熟的专人负责试点工作，形成了上下联动、分级分层的改革组织推进体系。形成《昌乐县农村集体资产股权有偿退出试点方案》《昌乐县农村集体资产股份有偿退出实施办法》，明确规定了股权有偿退出的范围、条件和程序等，为股权有偿退出工作顺利开展提供了制度支撑和理论依据。2．明确“两种方式”。研究确定股权有偿退出采取集体赎回和内部转让两种方式，切实保障村民“有偿退出权”可实现。在确定有偿退出程序的基础上，股份由集体赎回的，集体经济组织应当根据自身的经营和财务状况，谨慎合理确定是否赎回以及赎回的额度和价格。现阶段农村集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，个人持有股份总额不得超过本集体经济组织总股份的1%，且股份数不超过7股。3．探索“三种模式”。在实践中总结提出三种股权退出模式。一是有分红收益股权的退出。有分红收益村的股权因为股权价值较高，能够实现分红，可实现股权有偿转让、有偿退出，由交易双方根据每年的分红收益和整个村集体经济的发展情况进行确定，一般以未来10年或20年的预期分红收益作为股权交易的金额。二是无分红收益股权的退出。无分红收益村的股权，因为没有分红收益，在未来预期依旧没有分红收益的情况下，股权退出只能进行采取无偿的方式。目前全县无分红收益股权例数占全县股权退出的99%。三是整户注销股权的退出。目前没有整户主动退出的情况，仅有因死亡原因整户注销股权的情况，即某村一孤寡老人意外病故，村集体经济组织按程序收回该老人股权，其分红收益作为公积公益金存入村集体资金账户。

三、经验成效

（一）保障了农民权益的完整性。探索建立集体资产股份的占有和收益权保障机制，有序开展有偿退出和抵押担保权能试点，股权“能出能进”，有效激活了股权的资产属性，赋予农民更多集体资产权益，既保持了集体经济组织股权的整体稳定，又确保了集体经济组织成员自身权益的最大化，群众获得感明显增强，全县累计发放农村集体资产股权质押贷款106笔、9198.96万元，贷款额居全省第三位。

（二）激活了市场要素主体。通过改革，建立了农村产权交易机制，构建起县、镇、村三级农村产权交易服务体系，为发现资源、盘活资产，引入资本提供了平台，对作为农业农村经营主体的集体经济组织进行登记赋码，推动了村集体经济组织参与市场行为，通过几项系统改革对农民进行赋权赋能，进一步激活了市场要素主体。

三是创新了集体经济发展机制。制定出台《昌乐县深化农村集体资产股份权能改革发展壮大农村集体经济的意见》，总结提出发展合作经济、物业经济、园区经济等培育壮大农村集体经济的10条路径，丰富了集体经济实现形式。几年来，全县集体经营性收入过10 万元的村庄由31个发展到350个，占总村数的95.4%。